[16] 魏德士：《法理学》，法律出版社，2013年。

按照行政执法类型，制定完善行政执法程序规范。加强法律顾问和公职律师队伍建设，提升法律顾问和公职律师参与重大决策的能力水平。

支持法院依法受理和审理行政案件，切实履行生效裁判。建立健全乡镇（街道）与上一级相关部门行政执法案件移送及协调协作机制。构建简约高效的基层管理体制，实行扁平化和网格化管理。健全社会应急力量备案登记、调用补偿、保险保障等方面制度。完善立法论证评估制度，加大立法前评估力度，认真论证评估立法项目必要性、可行性。

（四）推进政府机构职能优化协同高效。完善权责清晰、运转顺畅、保障有力、廉洁高效的行政执法体制机制，大力提高执法执行力和公信力。比如，2019年2月，最高人民法院作出批复，同意撤销南京铁路运输法院，设立南京海事法院。

根据上述规定，在我国现行宪法秩序之下，我国并不存在名为跨行政区划人民法院这一类型。具体来说，未来的改革可以在巡回法庭的组织构造上建立两个相互分离的审判组织，其中一类审判组织保留巡回法庭目前所行使的职能，另一类组织承担跨行政区划法院上诉法庭的职能。在这一体制之下，我国基本上遵循的是由本级人大及其常委会按照行政区划产生本级人民法院，本级人民法院对本级人大及其常委会负责这一司法组织原则。不过，不能据此就得出跨行政区划法院改革违背宪法或者跨行政区划法院改革需要修改宪法的结论。

……专门法院和专门检察院与地方的法院和检察署，也是没有相互隶属关系的，但在工作中应该相互配合。[3] 习近平：《关于中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定的说明》（2014年10月28日），载习近平：《论坚持全面依法治国》，中央文献出版社2020年版，第100页。

文章来源：《法律科学》2021年第4期。（3）籍此，地方各级人民法院与最高人民法院之间的差别不是中央事权与地方事权之间的差异，只是审级不同。[9]笔者认为，这一结论对专门人民法院作为跨行政区划法院的本质性特征存在误解，也没有准确揭示跨行政区划法院改革的核心要义，将专门人民法院解释为地方各级人民法院显然是超出了现行宪法所能承受的范围。[24]相比而言，海事法院、知识产权法院、金融法院以及2012年改革之后的铁路运输法院，都不符合这一合宪性要求。

[7] 最后，现行宪法仅规定了军事法院院长根据最高人民法院院长的提请由全国人大常委会任免（第67条第12项），并没有对军事法院的其他组成部分（副院长、庭长、副庭长和审判员）和其他专门法院的院长，副院长、庭长、副庭长、审判员如何进行任免给出明确的规范指引。本文主题所限，对此暂且存而不论。[13]从现行宪法的规定来看，这样的分析虽然也有一定的道理，但依然不宜被接受。为了落实全国人大常委会的决定，最高人民法院在《关于设立海事法院几个问题的决定》（1984年11月28日发布）中提出，要在广州、上海、青岛、天津、大连5个城市分别设立海事法院，跨区域管辖我国沿海地区18种海事案件和海商案件。

参见朱宁宁：《维护宪法权威 合宪性审查如何破局》，《中国人大》2018年第5期，第43页。其一，人们担心跨行政区划法院设置会对地方各地法院均按行政区划设置，均由同级人大产生，并对同级人大及其常委会负责并报告工作的人大制度造成冲击。

上述论证结果，还可以从对我国专门人民法院制度产生重大影响的苏联法的实践窥见一斑。第一种意见认为，从现行宪法第101条关于任何一个县级以上人民代表大会都可以选举产生一个本级人民法院的规定来看，我国在司法领域继承了苏联的法院地方性原理。

通过其他制度或方式来落实这一项改革要求不具有合宪性。[25]因此，上述类型的法院都应被视为是特殊类型的地方人民法院，而不是宪法意义上的专门人民法院。[2] 在本案中，上海市普陀区五星村所属三个生产队与河南省禹州市数模通讯设备安装公司等多个主体，于1992年之后签署8份涉及集体土地使用权的联营协议，但不久就因为土地增值和集体土地征收等原因发生纠纷。纠纷发生后，涉案当事人先后提起一审民事诉讼案件22件、行政诉讼案件2件，并在一审基础上形成二审案件12件、再审审查案件8件、执行案件14件。笔者认为，就审判权的行使而言，这样的结论是正确的，但如果进一步讨论法院的人财物管理等司法行政事务，那就必须区分中央事权与地方事权了。而根据北京市高级人民法院《关于北京市第四中级人民法院履职的公告》（2014年12月30日），北京市第四中级人民法院虽然受理以北京市区县人民政府为被告的第一审行政案件，但这本来就符合中级人民法院的司法管辖权限，因而也不能被视为是真正的跨行政区划法院改革。

刘作翔：《中国司法地方保护主义之批判：简论司法权国家化的司法改革思路》，《法学研究》2003年第1期，第97-98页。[22]不过，上文的分析表明，基于宪法对地方各级人民法院与专门人民法院的区分，专门人民法院制度作为中央事权，不仅应由全国人大及其常委会进行制度形成，而且应由全国人大常委会按照跨行政区划的原则统一任命产生并进行机构设置，然后方能完全符合宪法要求。

秦前红：《国家监察体制改革宪法设计中的若干问题思考》，《探索》2017年第6期，第32-33页。[11] [苏]鲁涅夫：《苏联专家鲁涅夫同志关于检察、审判工作演讲的记录》，最高人民检察院办公室1954年编译，第55-56页。

[10] 以上资料整理自[苏] Д.С.卡列夫：《苏联法院和检察署组织》，刘起志等译，中国人民大学出版社1957年版，第148-150、158-159页。另外，全国人大宪法和法律委员会也认为全国人大常委会从未就设立跨行政区划人民法院和人民检察院作过决定，目前在北京市、上海市设立的集中管辖有关案件的中级人民法院及人民检察院也不是由全国人大常委会决定设立的，因此宪法和法律委员会经研究，建议对跨行政区划法院检察院问题暂不作规定，待条件成熟时再作规定。

为了解决沪豫两地冲突的终审判决，最高人民法院只能提审并调解结案。这个案件本为一起普通的集体土地使用权纠纷，但最终却演变为历时20余年，横跨沪豫两地三级6个地方人民法院58次审理依然无法有效解决的重大民商事案件。[34]另外，虽然本文主要讨论的是跨行政区划法院改革合宪性制度通道，但相关结论对于跨行政区划检察院改革也具有参考意义。从合宪性分析的角度来看，对《人民法院组织法》做如此修改是不合适的，原因有三： 首先，专门人民法院制度可以容纳跨行政区划人民法院改革，并可以实现这项改革所要求的摆脱司法权地方化、诉讼主客场等弊端之目标，没有必要在法律中另外增加跨行政区划人民法院这一单独的法院类型，否则会给我国司法制度的协调（包括机构设置，司法管辖权分配、判决执行等）增加不必要的制度运行成本和难度。

[23]由此观之，专门人民法院不仅在宪法规范和理论上能够容纳跨行政区划法院改革，而且在实践中也是可行的。因为在我国现行宪法之下，（1）国家这个术语并不能等同于中央，而是同时包括中央与地方，否则宪法所使用的地方国家机关就成为了一个无法理解的术语了。

全国人民代表大会法律委员会：《关于关于在北京、上海、广州设立知识产权法院的决定（草案）审议结果的报告—2014年8月31日在第十二届全国人民代表大会常务委员会第十次会议上》。参见张先明：《改革中前进 发展中提高——铁路运输法院恢复运行30年回顾》，《人民法院报》2012年10月30日。

要在法治下推进改革，在改革中完善法治，[33]做到重大改革于法有据，改革和法治同步推进，所以党的十八届四中全会又提出了全面依法治国的目标，并再次明确提出坚持依法治国首先要坚持依宪治国。有学者认为，跨行政区划法院改革可能会导致司法联邦主义的出现，进而对我国的单一制造成危害，并致使司法逸出人大的监督范围。

摘要:  开展跨行政区划法院改革探索对于完善我国的司法制度意义重大。从本文的分析来看，我国宪法上的专门人民法院主要是基于办理地方各级人民法院难以公平有效办理的案件这一逻辑而设立，其可以管辖某一类专业性强的司法案件，但专业性强只是专门人民法院的一个特点，跨行政区划设置和进行跨行政区划司法管辖才是其本质特征。比如，有学者认为我国的各级法院和检察院本身就是跨行政区划设立的，县区一级的法院检察院是跨乡镇一级行政区划设立的，地市一级的中级法院和检察院是跨县区一级行政区划设立的，省一级高级法院和检察院是跨地市一级行政区划设立的，最高法院和最高检察院是跨省一级行政区划设立的，是全国最大的跨行政区划法院和检察院。这种意见认为，在我国这样一个单一制的国家，并不存在所谓的司法地方性原则，所有的司法权都属于中央事权，地方各级人民法院是国家设在地方的法院而不是地方的法院。

二、其他制度通道的合宪性缺陷及弊端 有一些学者不同意上述论证，认为除了专门人民法院制度外，还可以通过其他方式来落实跨行政区划法院改革目标。对于其他类型的专门法院，因为宪法并没有明确规定，而是交由立法者进行立法形成，所以立法者可以根据法律规定的权限和程序来作出相应的决定。

相关讨论记录参见1954年6月2日和1954年6月30日分别印发的《宪法草案初稿讨论意见汇辑》（二十五），载韩大元：《1954年宪法制定过程》，法律出版社2014年版，第209页。出现这种情况的一个原因是，该案所涉及的不同行政区域的当事人。

注释: *本文系教育部人文社会科学研究青年基金项目（19YJC820007）的阶段性成果。由此观之，应当依照宪法的精神和具体规定着力落实中央关于跨行政区划法院改革的本质，而不是直接把改革文件中的具体政策性表述纳入法体系之中。